Existe un viejo principio del derecho constitucional que nunca pierde vigencia: las instituciones deben diseñarse pensando en el interés público, no en la conveniencia del gobierno en turno ni en la del que está por llegar.
Por ello, resulta inevitable preguntarse si este es realmente el momento adecuado para reformar la Constitución de Chihuahua y otorgar plena autonomía a la Fiscalía General del Estado, precisamente cuando en octubre inicia formalmente el proceso electoral que culminará con la renovación de la gubernatura y de diversos cargos de elección popular.
La coincidencia temporal obliga a una reflexión seria.
Nadie puede negar que una Fiscalía verdaderamente autónoma constituye una aspiración legítima de cualquier Estado democrático. En teoría, significa separar la persecución de los delitos de las decisiones políticas del Poder Ejecutivo. Significa que el Ministerio Público actúe exclusivamente bajo el imperio de la ley.
El problema no es el objetivo.
El problema es el momento, la forma y las consecuencias de la reforma.
Porque una autonomía constitucional que nace sin consenso social puede terminar convirtiéndose en un mecanismo de inmovilidad institucional durante siete años.
Si la persona titular de la Fiscalía es nombrada al final del actual sexenio para permanecer más allá del cambio de gobierno, inevitablemente surge una pregunta legítima:
¿Se está fortaleciendo una institución o se está limitando el margen de actuación del próximo gobierno democráticamente electo?
El monopolio constitucional de la persecución penal —el “ius puniendi” del Estado— constituye una de las expresiones más poderosas del poder público. Quien dirige la Fiscalía decide qué investigaciones avanzan, cuáles se judicializan y cuáles permanecen archivadas.
No se trata únicamente de administrar expedientes.
Se trata de administrar el ejercicio del poder punitivo del Estado.
Por eso resulta indispensable que cualquier modificación constitucional sea producto de un amplio consenso ciudadano y no únicamente de una mayoría legislativa.
La experiencia reciente obliga a ser prudentes
Chihuahua conoce mejor que nadie los riesgos de la utilización política de las instituciones de procuración de justicia.
Durante la administración encabezada por Javier Corral se emprendieron múltiples investigaciones por hechos de corrupción relacionados con el gobierno anterior de César Duarte. Algunas derivaron en procesos penales de enorme relevancia pública; otras fueron objeto de cuestionamientos políticos y jurídicos respecto de sus alcances, prioridades o motivaciones. Más allá de las distintas valoraciones que puedan hacerse, esa experiencia dejó instalada en el debate público una preocupación persistente: cómo garantizar que la persecución penal responda al Estado de derecho y no a coyunturas políticas.
Ese antecedente explica por qué hoy existe sensibilidad respecto al diseño institucional de la Fiscalía.
No porque la autonomía sea negativa.
Sino porque una autonomía mal diseñada también puede generar problemas.
¿Qué ha ocurrido en otros estados?
La experiencia nacional demuestra que la autonomía constitucional, por sí sola, no garantiza mejores resultados.
En distintas entidades federativas donde las fiscalías adquirieron autonomía formal, han persistido problemas como:
* Bajos niveles de judicialización.
* Altos índices de impunidad.
* Investigaciones que avanzan lentamente.
* Conflictos entre el Poder Ejecutivo y la Fiscalía.
* Cuestionamientos sobre la independencia real de quienes encabezan esas instituciones.
La autonomía jurídica no necesariamente produce autonomía efectiva.
Cuando los mecanismos de designación, evaluación y remoción no cuentan con suficientes contrapesos, existe el riesgo de sustituir una dependencia política por otra forma de concentración del poder.
#El contexto electoral importa
Nadie puede ignorar el escenario político.
Por un lado, el Partido Acción Nacional perfila al alcalde de Chihuahua, Marco Bonilla, como una de sus principales figuras rumbo a la gubernatura.
Por otro lado, Morena cuenta con un liderazgo consolidado en la figura del alcalde de Ciudad Juárez, Cruz Pérez Cuéllar, quien ha mostrado una importante capacidad de movilización política y mantiene una presencia destacada dentro de su partido.
Precisamente por ello, cualquier reforma relacionada con la Fiscalía debe analizarse con especial cuidado.
No porque exista prueba alguna de una intención indebida.
Sino porque las instituciones constitucionales deben construirse de manera que no generen dudas razonables sobre su imparcialidad.
La confianza pública también depende de las formas.
Lo que preocupa no es solamente el contenido
Existe otro aspecto igualmente delicado.
Hasta ahora no se advierte un proceso amplio de consulta pública que involucre a universidades, colegios de abogados, organizaciones civiles, académicos, jueces, ministerios públicos y especialistas en derecho constitucional.
Una reforma de esta naturaleza no puede discutirse únicamente entre mayorías parlamentarias.
La Fiscalía pertenece a la sociedad, no al gobierno ni al Congreso.
Escuchar a la comunidad jurídica fortalecería la legitimidad de cualquier decisión, cualquiera que sea el sentido de la reforma.
La autonomía exige controles
Si verdaderamente se pretende construir una Fiscalía independiente, la discusión debería abarcar, entre otros aspectos:
Un procedimiento de designación abierto, transparente y basado en méritos.
* Comparecencias públicas de las personas aspirantes.
* Participación ciudadana y académica.
* Indicadores objetivos de desempeño.
* Mecanismos eficaces de rendición de cuentas.
* Procedimientos extraordinarios de remoción por causas graves, con garantías de debido proceso.
* Revisiones periódicas del desempeño institucional.
La independencia no significa ausencia de controles.
Significa independencia acompañada de responsabilidad.
Una decisión que trascenderá al actual gobierno
Las constituciones no deben reformarse pensando en quién gobierna hoy ni en quién podría gobernar mañana.
Deben diseñarse para proteger a los ciudadanos durante décadas.
Si la autonomía de la Fiscalía es conveniente, debe construirse con el mayor consenso posible.
Si existen dudas razonables sobre su oportunidad, deben escucharse antes de modificar la Constitución.
Porque las reformas constitucionales sobreviven a los gobiernos.
Y cuando una institución nace bajo la sospecha de responder a intereses coyunturales, recuperar la confianza ciudadana puede tomar muchos años.
Quizá el Congreso reúna los votos suficientes para aprobar la reforma.
Eso le otorgaría legalidad al procedimiento.
Pero la legitimidad democrática exige algo más que una mayoría parlamentaria.
Exige deliberación pública, apertura al debate y disposición para escuchar.
Al fin y al cabo, los periodos constitucionales de los diputados duran tres años y pueden renovarse.
La credibilidad de las instituciones, en cambio, tarda décadas en construirse y puede perderse en una sola votación.
Presidente del Colegio de Juristas "Jorge Mazpulez Pérez"; abogado litigante; vocero de la FECHCA y miembro de la AECHIH.